El Parlamento Europeo está ante una decisión histórica que podría situarlo en la cúspide del entramado institucional o relegarlo a la sombra del Consejo Europeo. Desde un punto de vista institucional, estamos ante uno de los momentos más fascinantes de la historia de la integración europea. 

Rafael Guillermo LÓPEZ JUÁREZ

La decisión está tomada. Los jefes de Estado y de gobierno se reunieron y eligieron, tal y como establece el artículo 17.7 del Tratado de la Unión Europea (TUE), a sus candidatos para los puestos de mayor relevancia de la Unión. Siguiendo también los tratados, será ahora el Parlamento Europeo el que tendrá que aprobar o rechazar el programa de la candidata a presidir la Comisión, la conservadora alemana Ursula von der Leyen. La sesión plenaria tendrá lugar la semana del 15 de julio.

Para comprender el momento actual, hay que referirse al elemento clave de esta discusión, a saber, que Ursula von der Leyen nunca hizo campaña en las elecciones. El artículo 17.7 reza que los líderes eligen al candidato «teniendo en cuenta el resultado de las elecciones», pero no están supeditados a él. Sin embargo, los grupos parlamentarios utilizaron esa coletilla en 2014 y ahora otra vez para imponer el sistema de los Spitzenkandidaten. Según este, las familias políticas eligen a un candidato que se presenta a las elecciones, hace campaña y defiende un programa, aun sin listas transnacionales. Los principales grupos se comprometieron a no investir como presidente de la Comisión a ningún candidato que no fuese un Spitzenkandidaten, ya fuese el más votado o, en su defecto, el que mayor apoyo concitase en la Eurocámara. El Consejo Europeo se habría visto así obligado a designar a uno de ellos.

El aumento del poder institucional del Parlamento Europeo no ha sido nunca un camino de rosas.

Este procedimiento, que conlleva una interpretación al límite del artículo 17.7 TUE, además de establecer un vínculo directo entre el voto de los ciudadanos y el elegido (recordemos que solo la Comisión puede proponer leyes, de ahí que sea un asunto importante), supone de facto un fuerte incremento del peso institucional del Parlamento. 

Sin embargo, los líderes nacionales, por razones variadas y no sin el malestar de algunos de ellos, presentaron finalmente un paquete que no valida como presidente de la Comisión a Manfred Weber, candidato del partido vencedor de las elecciones; ni a Frans Timmermans, candidato que lograba concitar mayor apoyo parlamentario; ni a Margrethe Vestager, candidata de consenso entre los que desestimaban dar peso institucional a los dos grandes partidos. 

UN PARLAMENTARISMO PROGRESIVO

Echemos un segundo la vista atrás. El aumento del poder institucional del Parlamento no ha sido nunca un camino de rosas, sino un proceso lento y sometido a resistencias internas. Con todo, la institución ha ido logrando una influencia creciente que no tiene precedentes en la historia del continente europeo. 

Todo comenzó en 1951, cuando Jean Monnet consideró que, si se quería dotar de legitimidad al sistema supranacional, habría sido necesario construir una democracia representativa sobre la base de un parlamento. Los países fundadores aplaudieron la propuesta porque la asamblea, entonces elegida a dedo por los Estados-nación, les permitía contar con un instrumento adicional de control a la entonces Alta Autoridad, el germen de la Comisión. 

Cuando en 1965 la Comisión propuso que se estableciera un sistema de recursos propios, se abrió un debate sobre cómo se podía llevar un control de dichos fondos. Así, en 1970, el Benelux concluyó que se debía conceder al Parlamento poderes presupuestarios, similares a los de los parlamento nacionales. Este desarrollo obligó a los líderes a aceptar que el Parlamento fuese elegido por sufragio universal en las primeras elecciones europeas de 1979.

Tras las distintas olas de ampliación de la UE, los Estados miembros quisieron facilitar la toma de decisiones colectivas en el Consejo e introdujeron el sistema de voto por mayoría cualificada con la entrada en vigor en 1986 del Acta Única Europea. Sin embargo, este sistema supuso que los Estados perdiesen cierto control sobre las políticas aprobadas. El impacto fue especialmente significativo para los parlamentos nacionales, que vieron cómo sus competencias se veían reducidas de manera considerable. Solo quedaba una solución: dotar de prerrogativas legislativas al Parlamento Europeo. 

El Parlamento se juega el papel que desea desempeñar en el marco institucional de la UE.

Este avance trajo consigo otra necesidad: que el Parlamento formara parte del engranaje legislativo de la UE. Fue así como en 1992 con el Tratado de Maastricht, pero especialmente en 1999 con el Tratado de Ámsterdam, se aprobó el procedimiento de codecisión. También en 1992 se dio voz al Parlamento por primera vez en el proceso de elección del presidente de la Comisión.

En 2009, con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el procedimiento de codecisión pasó a denominarse procedimiento legislativo ordinario. Hoy es el método estándar para la aprobación de leyes en la UE y otorga al Parlamento competencias para enmendar o rechazar la legislación comunitaria.

Por último, en 2014, el Parlamento se otorgó la capacidad de influir decisivamente en la elección del presidente con la adopción ad hoc del proceso de los Spitzenkandidaten, del que salió victorioso Jean-Claude Juncker, candidato del Partido Popular Europeo, que ganó las elecciones europeas ese año.  

UNA ENCRUCIJADA HISTÓRICA

De igual modo, el momento actual reviste cierta solemnidad, pues más allá del programa político de la candidata Ursula von der Leyen, aún por presentar, los grupos parlamentarios se encuentran ante una decisión que no solo es política sino institucional. O aceptan la propuesta y relegan su papel a la mera aprobación administrativa de la decisión del Consejo o se reafirman en su papel de garantes de una elección más directa del presidente de la Comisión, que es a lo que se comprometieron, en lo que sería el mayor desarrollo institucional desde que en 1979 el Parlamento fuese elegido por sufragio universal por primera vez en la historia del continente.

En otras palabras, el Parlamento no se juega una Comisión de derechas o de izquierdas, ni una presidencia femenina o masculina. Se juega el tipo de marco institucional que desea para Europa y el papel que desea desempeñar en él. 

El primer modelo, subordinado a los Estados, tendría un carácter más presidencialista, con la diferencia de que el presidente no sería elegido directamente por los ciudadanos en elecciones, sino designado a dedo por veintiocho líderes con intereses nacionales opuestos, en una óptica intergubernamental y sin un programa verdaderamente paneuropeo. Este modelo es el que propone una interpretación estricta del artículo 17.7 del Tratado de la Unión Europea, con el que los líderes nacionales legitiman su decisión. El Parlamento así no sería más que un ratificador de última instancia.

El avance hacia una democracia parlamentaria es una evolución natural del proceso de integración.

El segundo modelo, en cambio, aumentaría la autonomía del proyecto europeo, que se alejaría así del dictamen de los gobiernos estatales y mutaría hacia una democracia parlamentaria, organizada en torno a líneas paneuropeas, con posiciones ideológicas en una óptica federal. Conllevaría una interpretación más flexible del artículo 17.7 TEU, pero igualmente legítima y legal, por la cual el Parlamento utilizaría de pleno derecho su poder para escoger al candidato de su elección. En la medida en que los grupos parlamentarios se presentasen a las elecciones europeas con proyectos transnacionales y con candidatos a la presidencia, a diferencia de los jefes de Estado y de gobierno, que se presentan siempre a elecciones nacionales sobre la base de programas nacionales, este segundo modelo supondría una mejora de la salud democrática de la Unión y disfrutaría sin duda de una mayor legitimidad a ojos de los electores. De concretarse, la derivada necesaria de esta evolución terminaría siendo la constitución de listas transnacionales vinculantes, que uniesen definitivamente a los grupos políticos en torno a programas ideológicos y no a intereses nacionales.

El avance hacia una democracia parlamentaria es una evolución natural del proceso de integración, además de una promesa de los grupos políticos a los ciudadanos. La propia Ursula von der Leyen reconoció que el sistema de los Spitzenkandidaten constituye una mejora de la calidad democrática de la Unión al comprometerse a hacerlo efectivo en las elecciones de 2024. Sin embargo, tras sus declaraciones, la pregunta surge espontánea: si es tan importante, ¿entonces por qué habríamos de esperar cinco años más para aplicar el sistema? ¿Europa de verdad se lo puede permitir?

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Por qué la Eurocámara tragará con Von der Leyen pese a que no hizo campaña en las europeas (julio de 2019, EL ESPAÑOL, por Juan Sanhermelando (en español).

Conte: «Para ser fuertes en la UE nuestros eurodiputados deben confirmar el voto a Von der Leyen» (julio de 2019), La Stampa, por Marco Zatterin (en italiano).